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关于征求《宁波市居家养老服务条例(草案送审稿)》意见的公告
信息来源: 立法二处 | 发布日期: 2017-04-18 | 点击数: 7968
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为了促进居家养老服务发展,满足老年人多样化的社会养老服务需求,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《浙江省社会养老服务促进条例》等法律、法规,市民政局起草了《宁波市居家养老服务条例(草案送审稿)》上报市政府。现依据立法法的规定征求社会公众的意见和建议。请于2017年5月20日前将书面意见反馈市政府法制办,或者登陆《宁波政府法制信息网》在《宁波地方立法草案意见征集系统》中反馈意见和建议。

 

                                               宁波市人民政府法制办公室

                                                     2017418

 

宁波市居家养老服务条例

(草案送审稿)

 

第一条 为了促进居家养老服务发展,满足老年人多样化的社会养老服务需求,根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《浙江省社会养老服务促进条例》等法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内居家养老服务及其相关工作,适用本条例。

第三条 本条例所称老年人是指六十周岁以上的公民。

第四条 本条例所称居家养老服务,是指政府、企业事业单位、社会组织、基层群众性自治组织和个人以家庭为基础,以城乡社区为依托,为居住在家里的老年人(以下简称居家老年人)提供的社会化养老服务。

本条例所称居家养老服务机构是指专门从事居家养老服务的社会服务机构、企业,包括镇乡(街道)的区域性居家养老服务中心、城乡社区居家养老服务站、日间照料中心、托老所、长者照护之家以及其他组织形式的服务机构。

本条例所称居家养老服务设施是指居家养老服务机构组织生产、提供服务产品所使用的房屋及其附属设施。

第五条 居家养老服务应当以居家老年人的服务需求为导向,坚持政府主导、保障基本,社区依托、社会参与,市场运作、家庭尽责,自愿选择、就近就便的原则。

第六条 居家养老服务的内容主要有以下几方面:

(一)短期托养、日间托养、助餐、助浴、助洁、辅助出行、代缴代购等生活照料服务;

(二)健康体检、康复护理、保健指导、紧急援助、临终关怀等健康护理服务;

(三)探视、陪聊、心理咨询、情绪疏导等精神慰籍服务;

(四)学习教育、文化娱乐、体育健身、社会参与等活动帮助和指导。

(五)其他居家养老服务。

第七条 市和区县(市)人民政府应当建立和完善城乡居家养老服务网络,整合各类公共服务资源,为居家老年人就近享受养老服务提供便利,并为困难和特殊老年群体提供以下基本养老服务保障:

(一)为本市户籍的特困人员、享受最低生活保障及最低生活保障边缘家庭、计划生育家庭特别扶助对象、享受国家定期抚恤补助优抚对象中经评估为重度、中度失能的老年人落实养老服务补贴,重度失能的每人每月提供不少于四十五小时的免费居家养老服务,中度失能的每人每月提供不少于三十小时的免费居家养老服务;

(二)为本市户籍八十周岁以上老年人、计划生育家庭特别扶助对象中七十周岁以上的老年人落实养老服务补贴,每人每月提供不少于六小时的免费居家养老服务;

(三)为本市户籍享受最低生活保障及最低生活保障边缘家庭的老年人购买意外伤害保险,对本市户籍八十周岁以上老年人自愿购买意外伤害保险给予适当经费补贴;

(四)为本市户籍八十周岁以上老年人、患有重度慢性疾病老年人的家庭免费安装应急呼叫设施,提供紧急援助信息服务;

(五)国家和地方政府规定的其他居家养老服务。

以上第一项、第二项按就高原则享受。

养老服务补贴和重度残疾人护理补贴不重复享受,并与长期护理保险制度相衔接。

政府提供基本居家养老服务采用向社会力量购买、委托等方式实施。

市人民政府应当根据老年人口自然增长和经济社会发展,逐步提高基本居家养老服务水平;各区县(市)人民政府可结合当地实际,增加服务内容,扩大服务对象范围。

第八条 市和区县(市)人民政府在居家养老服务中应当履行下列职责:

(一)将居家养老服务工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划;

(二)建立与老年人口增长和经济社会发展水平相适应的财政投入机制,保障居家养老服务经费;

(三)统筹规划、配置镇乡(街道)和城乡社区居家养老服务设施;

(四)制定政府购买居家养老服务指导性目录,将基本居家养老服务项目纳入购买范围;

(五)制定和完善与居家养老服务相关的社会保障和老年福利制度,并加强相关制度的衔接

(六)制定和落实居家养老服务产业发展政策,引导社会力量开展居家养老服务;

(七)对相关部门和下一级人民政府履行居家养老服务工作职责的情况进行监督、检查、考核。

(八)其他应当履行的职责。

第九条 市、区县(市)人民政府民政部门主管本行政区域居家养老服务工作,负责居家养老服务指导、管理、监督等工作。

发改、规划、财政、住建、卫生计生、人力社保、公安、商务、经信、教育、体育、市场监管、质监、新闻、金融等部门和机构,应当按照各自职责做好居家养老服务有关工作。

工会、共青团、妇联、残联等人民团体应当在各自职责范围内协助做好居家养老服务工作。

第十条  市、区县(市)人民政府民政部门应当做好下列工作:

(一)会同有关部门制定居家养老服务行业相关制度和优惠扶持政策;

(二)组织实施老年人需求评估、居家养老服务机构等级评定和服务质量评估制度;

(三)指导居家养老服务设施建设和运营,支持引导社会力量参与居家养老服务;

(四)会同有关部门加强居家养老服务专业人才和护理员队伍培养培训。

第十一条 镇乡人民政府、街道办事处应当履行下列职责:

(一)组织实施本辖区居家养老服务工作,配备专职养老管理工作人员,指导居民委员会、村民委员会开展居家养老服务工作;

(二)建设、管理区域性居家养老服务中心、城乡社区居家养老服务站等设施;

(三)通过委托、购买等方式,支持企业事业单位、社会组织等参与居家养老服务设施运营和服务提供,并实施监督;

(四)协助有关部门开展养老服务需求评估、居家养老服务质量评估、居家养老服务机构等级评定等工作。

(五)其他应当履行的职责。

第十二条 社区居委会、村民委员会应当做好下列工作:

(一)登记老年人基本信息,调查老年人服务需求,建立老年人基本信息档案;

(二)协助镇乡(街道)建设、管理社区居家养老服务站,监督、评议社区居家养老服务站运营及服务情况,收集居民对居家养老服务的意见、建议;

(三)引导社会组织、企业、志愿者等为老年人提供服务,组织定期走访探视高龄、独居、孤寡、失能、失智、残疾等老年人;

(四)协助建立基层老年协会、社区老年教育、老年文体娱乐、老年志愿服务等组织,指导开展适合老年人的互助养老、文化娱乐、体育健身和服务社会等活动。

(五)其他应当履行的职责。

第十三条 老年人的子女及其他依法负有赡养、扶养义务的人,应当履行对老年人经济供养、生活照料、健康护理和精神慰藉等义务,照顾老年人的特殊需要。

居家老年人需要社会提供有偿服务的,由接受服务的老年人或者其赡养人、扶养人承担相应的费用。

第十四条 区县(市)人民政府应当分级规划居家养老服务设施,根据设施层级、功能及服务区域老年人口数量、分布等情况,统筹配置居家养老服务用房。

有关控制性详细规划编制应当落实居家养老服务设施布局专项规划的内容。

编制乡村总体规划时,应当在人口聚集地、中心村等地方规划居家养老服务设施。

调整属于国有资产的公共服务设施或者城乡社区公共资源用途时,应当优先用于居家养老服务。

第十五条 镇乡(街道)的区域性居家养老服务中心用房应当集中配置,建筑面积不少于800平方米。

新建城镇社区的居家养老服务用房应当按照每百户建筑面积不少于二十平方米、且至少有一处用房不少于300平方米的标准配置,并与住宅区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。

已建成城镇社区的居家养老服务用房应当按照每百户建筑面积不少于十五平方米、且至少有一处用房不少于200平方米的标准配置;现有用房不符合标准的,由区县(市)人民政府通过购置、置换、租赁、改造等方式予以解决。

农村社区的居家养老服务用房应当按照每百名老年人建筑面积不少于一百平方米的标准配置。

镇乡(街道)、城镇社区配建的居家养老服务用房,所有权归属区县(市)人民政府,镇乡(街道)负责管理;农村社区的居家养老服务用房,根据房屋建设用地权属、建设主体等确定所有权和管理权。

第十六条 居家养老服务设施一般安排在住宅区出入口附近或社区中心广场、公园附近,与社区其他公共服务设施就近配置、相对独立,方便老年人出入和活动。

居家养老服务设施应当满足通风、日照、消防安全等条件,多层无电梯的设施用房,所在楼层应当不高于三层;有电梯可达的设施用房,所在楼层可适当提高,但应设置独立的安全出口和疏散楼梯。

公安消防部门应当制定居家养老服务设施消防安全规范,加强指导和管理。

居家养老服务设施不得擅自拆除或者改变用途,因需要拆除或者改变用途的,应当按照不少于原建筑面积原地建设或者就近恢复。

第十七条 住建、规划等部门应当推进老年宜居环境建设,新建、扩建、改建住宅区应当符合国家无障碍设施工程建设标准。

逐步实施老旧小区多层住宅加装电梯,以及坡道、楼梯扶手等与老年人日常生活密切相关的公共设施的改造。

本市户籍失能老年人家庭进行无障碍设施改造的,政府应当给予补贴。

有关部门应当在社区配置方便老年人出行、上下楼梯的辅助器具,供社区内失能的老年人使用。

第十八条 卫生计生、人力社保等部门应当推进医疗卫生服务进入社区和居民家庭,组织、引导医疗机构、养老机构、社会力量为居家老年人提供下列服务:

(一)完善老年人健康管理体系,为老年人建立个人健康档案,开展健康咨询、疾病防治、自救和自我保健等健康指导;

(二)推行家庭医生契约式服务,为签约的老年人提供定期体检、上门巡诊、慢性病防治、健康管理、家庭病床、社区康复护理、中医保健等基本健康养老服务;

(三)推动社区卫生服务机构与居家养老服务中心(站)签约合作,为老年人提供便捷医疗和健康服务;

(四)支持居家养老服务机构依法开设护理站,符合标准的纳入医保定点范围。

(五)其他应当提供的服务。

第十九条 市和区县(市)人民政府应当逐步建立长期护理保险制度,为长期失能的老年人的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障。

完善基本医疗保险对家庭病床的设置政策和支付办法,对享受长期护理保险待遇的失能人员的家庭病床护理费用,设置合理的床日支付标准。

鼓励银行、商业保险机构开发推广金融养老服务产品,引导具有资质的商业保险机构等各类社会力量、社会组织参与长期护理保险。

第二十条 市和区县(市)人民政府应当建立健全家庭养老支持政策,为老年人随配偶或赡养人迁徙提供条件,倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住。

民政部门应当通过组织开展免费培训等形式,向照料老年人的家庭成员普及照料失能、失智等老年人的护理知识和技能。

鼓励党政机关、企业事业单位、社会组织等探索实施员工带薪陪护,支持赡养人、扶养人在老年人术后康复、临终关怀等特殊时期照顾老年人。

第二十一条 市和区县(市)人民政府应当设立养老服务业发展引导基金。

地方留成的福利彩票公益金和体育彩票公益金每年应当安排一定比例用于居家养老服务。

鼓励各级慈善组织安排资金参与居家养老服务,鼓励各类组织和个人以投资、捐赠、捐助等方式支持居家养老服务。

市和区县(市)人民政府应当对成绩显著、贡献较大的居家养老服务机构和个人予以表彰奖励。

第二十二条 市和区县(市)人民政府应当通过用地用房保障、财政补贴、股权投资、购买服务等方式,鼓励企业事业单位、社会组织和个人等社会力量开展居家养老服务。

鼓励社会力量投资建设居家养老服务设施,鼓励以委托、承包、租赁等方式运营居家养老服务设施,鼓励跨区域引进专业服务团队或服务品牌

社会力量建设、运营居家养老服务设施且达到相关标准的,市和区县(市)人民政府应当给予补助。

第二十三条 鼓励、支持社会力量运用互联网、物联网、云计算、大数据等智能化技术手段,组建养老服务专业团队,研发居家养老服务产品,为居家老年人提供便利快捷、精准专业的养老服务。

民政部门应当建设养老服务信息平台,发改、经信等部门应当做好相关工作。

第二十四条 鼓励养老机构利用自身资源优势,通过开放或开辟服务场所、与居家养老服务中心(站)协作、入户提供等方式,为周边社区的居家老年人提供服务。

鼓励企业事业单位、社会组织等在老年人居住较为密集的社区开办小微型养老机构,设置适当数量床位满足失能老年人照护需求,同时为周边居家老年人提供日间照料、短期托养、居家护理等服务。

政府应当加大对小微型养老机构的用地用房保障和财政扶持;养老机构提供居家养老服务的,可同时享受居家养老服务相关补助与支持政策。

第二十五条 居家养老服务机构使用水、电、燃气、有线电视、固定电话、宽带网络等,有关单位应当按照居民用户标准收取费用,实行阶梯收费水价按照最低标准收取,电价按照合表用户价格收取,气价按照居民气价第一档价格的1.1倍收取。

居家养老服务机构依法享受税费优惠。

第二十六条 居家养老服务机构申请登记非营利性组织的,由民政部门予以直接登记。

居家养老服务机构申请登记营利性组织的,工商部门按照“为老年人提供养护、康复、托管等服务”核定经营范围并予以登记。

第二十七条  市和区县(市)人民政府应当将养老服务人才队伍建设纳入人才教育培训规划,推进养老服务职业教育,完善养老服务专业人才的评价以及岗位补贴、评先评优等激励机制。

鼓励和支持有条件的养老机构、医疗卫生机构、高等院校、职业技术学校和培训机构建立居家养老服务产品研发和实训基地,设立与居家养老服务相关的专业和培训项目。

实施大中专毕业生入职本市居家养老服务机构奖补和养老护理员特殊岗位津贴,其标准执行养老机构同等人员标准。

人力社保部门应当会同民政、卫生计生等部门加强对居家养老服务从业人员的职业技能培训,并按规定给予培训补贴。

人力社保部门应当会同民政部门定期发布当地养老护理人员职位工资指导价位。

居家养老服务机构应当加强居家养老服务从业人员专业技能培训和职业道德教育,建立与从业人员技术服务水平相适应的薪酬和奖励制度。

符合条件的居家养老服务从业人员,按照规定享受相应的就业、再就业等扶持政策。

第二十八条 市和区县(市)人民政府及其有关部门应当扶持和发展为居家老年人服务的志愿服务组织,建立志愿服务奖励、回馈、培训、意外保险等激励制度,逐步推行养老志愿服务积分、时间储蓄银行等制度。

倡导国家机关工作人员和企业事业单位职工、在校学生参加居家养老志愿服务活动。

倡导邻里互助养老,鼓励低龄健康老年人帮扶高龄、失能、残疾老年人,鼓励基层老年协会、老年志愿服务组织等开展各种形式的自助、互助服务。

鼓励党政机关、团体和企业事业单位开放所属场所,为邻近社区的老年人提供就餐、文化、健身、娱乐等服务。

第二十九条 居家养老服务机构应当制定文明服务规范,公开服务项目、服务内容以及收费标准等,接受社会公众的监督。

居家养老服务机构应当与接受服务的老年人或者其赡养人、扶养人签订服务协议,根据需求制定服务方案,明确服务内容、权利和义务、违约责任等事项,并建立服务档案。

居家养老服务机构及其从业人员应当维护老年人尊严,不得侵害老年人的合法权益。

引导居家养老服务机构加强行业自律和诚信建设,维护居家养老服务机构合法权益。

第三十条 质监部门应当会同民政部门制定和完善居家养老服务标准规范,加强标准规范的宣传、贯彻和实施。

民政部门应当建立健全居家养老服务需求评估制度,对老年人的日常生活能力、经济状况、家庭状况等进行综合评估,确定照护等级和养老服务补贴标准;申请享受免费生活照料服务或申请调整享受标准的居家老年人应当接受评估。

民政部门应当建立健全居家养老服务机构等级评定、服务质量评估等制度,评估结果作为居家养老服务机构享受政府有关扶持政策、承接政府购买服务项目的依据。

评估工作可委托第三方专业机构进行,评估结果应当及时向社会公布。

第三十一条 赡养人、扶养人不履行对老年人赡养、扶养义务的,居民委员会、村民委员会、老年人组织或者赡养人、扶养人所在单位应当给予批评教育,并督促其履行;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

赡养人、扶养人因拒绝履行对老年人赡养、扶养义务受到处罚的,作出处罚的部门应当将有关情况提供给公共信用信息系统,记入个人信用档案。

第三十二条 违反本条例第十五条第四款规定,未经批准擅自拆除或者改变居家养老服务用房和设施用途的,由民政部门责令限期改正;逾期不改正的,责令退还建设补贴和有关费用,并处以五万元以上五十万元以下罚款,情节严重的处以五十万元以上一百万元以下罚款;造成损失的,依法承担民事责任。

第三十三条 违反本条例第二十六条规定,居家养老服务机构及其从业人员侵害老年人合法权益、造成居家老年人人身伤害或者财产损失的,依法承担民事责任;情节严重的由民政部门依法处以两千元以上三万元以下罚款,并记入公共信用信息档案;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十四条 市和区县(市)人民政府,镇乡人民政府、街道办事处,民政部门和其他有关部门及其工作人员在居家养老服务活动中不履行、不当履行或者违法履行职责的,由其所在单位或者上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;导致老年人合法权益受到损害的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十五条 对于违反本条例规定的其他违法行为,按照有关法律、法规的规定予以处罚。

第三十六条 市人民政府应当依据本条例制定居家养老服务实施细则。

第三十七条 本条例所称特困人员是指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、扶养义务人,或者其法定赡养、扶养义务人无赡养、扶养能力的人员。

本条例所称最低生活保障边缘家庭是指未纳入最低生活保障范围,家庭收入和家庭财产状况符合区县(市)人民政府规定的最低生活保障边缘家庭条件的家庭。

第三十八条 本条例自  年  月  日起施行。

 

 

 

 

 

 

 

 

《宁波市居家养老服务条例(草案送审稿)》起草说明


一、起草背景

《中华人民共和国老年人权益保障法》第五条规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”《浙江省社会养老服务促进条例》就居家养老服务进行专章阐述。党的十八届五中全会提出 “积极开展应对人口老龄化行动,弘扬敬老、养老、助老社会风尚,建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。”去年5月27日,习近平总书记在主持中央政治局就我国人口老龄化的形势与对策举行第32次集体学习时的重要讲话中,强调“要构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。日前,《国务院关于印发十三五国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出了“到2020年,居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系更加健全”的发展目标。

我市是老年人口较多,人口老龄化速度较快、程度较高的地区。截止2016年末,全市60周岁及以上老年人口138.7万,占户籍总人口的23.5%。人口老龄化伴随着高龄化、空巢化,以及家庭核心化、小型化,对社会养老服务发展提出挑战。近年来,我市各级政府加大养老服务工作力度,尤其是2004年起在全国较早开展居家养老服务工作,大力推进城乡居家养老服务设施建设,探索实施政府购买居家养老服务等系列政策制度,初步构建起了覆盖城乡的居家养老服务网络,着力打造以居家为基础、社区为依托、机构为补充的“9055”社会养老服务体系,取得了较为明显的进展,部分工作还在全国、全省前列。截至2016年底,全市共有各级各类居家养老服务中心(站)2662个,覆盖了90%的社区和84%的行政村,2.9万多名城乡困难老人享受养老服务补贴和政府购买居家养老服务。虽然我市居家养老服务起步较早、发展较快,但总体水平仍较低,而且随着实践的深入,一些瓶颈性的难题日益突出,直接制约着居家养老服务健康持续发展,如政府、社会、市场和家庭在居家养老服务中的责任边界不明晰;社会共识和部门合力还未完全形成;基本居家养老服务制度还不够健全;居家养老服务的用房、人员和资金等要素保障不到位等;亟需要从法制层面予以明确与破解。

国内外一些城市的经验表明,法制保障是促进养老服务健康、长效发展的重要途径。目前国内已有北京、河北、苏州、合肥、乌鲁木齐等省市制定出台居家养老服务地方性法规。作为沿海经济较发达地区以及居家养老服务最早起步地区之一,我市有必要、也有条件出台全国较早、省内第一的居家养老服务地方性法规。这不仅是贯彻落实中央精神和上位法律法规的重要举措,也是我市积极应对人口老龄化、促进居家养老服务更好更快发展的客观要求,更是为我市加快建设名城名都、高水平全面建成小康社会打下坚实基础。2016年12月底,在市人大、市政府的重视及有关部门的支持下,《宁波市居家养老服务条例》被列为2017年市人大常委会立法审议项目。

二、起草依据

1.《中华人民共和国老年人权益保障法》

2.《浙江省社会养老服务促进条例》

3.《浙江省社会救助条例》

4.《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》

(国发〔2013〕35号)

5.国务院关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号)

6. 全国老龄委办公室、民政部等十部委关于全面推进居家养老服务工作的意见》(全国老龄办〔2008〕4号)

7.《全国老龄办、民政部、财政部、中国保监会四部门关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》(全国老龄办发〔2016〕32号)

8.《全国老龄办等十部委关于推进老年宜居环境建设的指导意见》(全国老龄办发〔2016〕73号)

9.《民政部关于印发<特困人员认定办法>的通知》
(
民发〔2016〕178号)

10.《人力资源和社会保障部办公厅关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发〔2016〕80号)

11.浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》(浙政发〔2014〕13号)

12.《宁波市人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》(甬政发〔2012〕85号)

13.《宁波市人民政府关于进一步鼓励民间资本投资养老服务业的实施意见》(甬政发〔2014〕68号)

14.《宁波市人民政府关于推行契约式家庭医生制服务的实施意见》甬政发〔2014〕101号)

三、起草原则

(一)坚持上位法优先原则

起草工作遵循“上位法优于下位法”原则,深入贯彻《中华人民共和国老年人权益保障法》、《浙江省社会养老服务促进条例》等法律、法规精神,确保在不违背国家、省现有法律法规有关规定的前提下开展《宁波市居家养老服务条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)起草工作。同时,深刻领会习近平总书记系列重要讲话精神以及近年来党中央、国务院有关发展居家养老服务的政策文件精神,充分吸收并贯彻落实到《条例(草案)》起草中。

(二)坚持立足实际原则
   
从工作实际出发,全面总结分析我市居家养老服务的成功经验、现实困难与存在问题,坚持把《条例(草案)》起草工作建立在实践基础之上。一方面巩固、提升已有成熟经验,将政府主导、社区依托、社会多元主体参与提供居家养老服务的基本模式,以及“家院互融”、农村互助式养老、政府补贴或购买居家养老服务、养老服务需求评估等政策制度上升为法规条款;另一方面坚持问题导向,着眼补齐短板,针对当前社区居家养老服务用房及设施不足,基本居家养老服务保障面较窄及相关制度不健全,政府、社会、市场、家庭等责任边界不清,居家养老服务市场发展滞后、服务能力与水平较低,以及各级、各有关部门、基层组织等职责不明确等突出问题,探寻“宁波解法”,提出有关对策举措。
   
(三)坚持立法为民原则
   
坚持以老年人的需求导向,把“推动服务发展、促进老人受惠”作为立法出发点和落脚点,结合我市经济社会发展情况,从健全完善相关长效制度的角度,提升老年人的福利保障水平,体现立法为民原则。立法中,针对政府“兜底”和基本养老服务保障不足、居家老人实际受益面较窄的突出短板,借鉴其他城市的先进经验做法,坚持保障基本、适度普惠,明确政府提供的基本居家养老服务内容,重点保障经济困难、高龄、失能、失独等困难和特殊老年群体的基本养老服务需求,确保人人享有基本居家养老服务,切实增强广大老年人的获得感。
   
(四)坚持开门立法原则
   
一是“走下去”,广开言路,通过座谈、走访、调查、书面征求意见等方式,深入社区、农村,以及居家养老服务机构,走近老年群众,倾听基层声音;二是“走出去”,调研考察,学习其他先行城市立法先进经验,吸纳借鉴市外创新举措和有效做法,取其所长、避其所短,为我市立法工作积蓄后发优势;三是“聚合力”,积极沟通,通过座谈、函询、上门协商等方式,加强与市财政、发改、规划、住建、人社、卫生等有关部门协作联系,形成立法工作合力。
   
四、起草过程
   
作为《条例(草案)》起草单位,市民政局高度重视,举全局之力按照立法时限和程序要求,有序推进《条例(草案)》起草各项工作
    (一)成立起草小组。市民政局成立了由局党委书记、局长杨雄跃任组长,副局长、市老龄委副主任任副组长,办公室、组织人事(社会工作)处、计划财务处、社会福利和慈善事业促进处、老龄办、市民政执法支队等相关职能处室负责人组成的起草工作小组,并明确《条例(草案)》的起草、合法性审查及部门联络等相关工作的职责分工。

(二)制定工作方案。按照立法工作有关要求,制定了《条例(草案)》起草工作方案,明确起草工作总体进度安排,落实责任分工,并建立月度例会制,确保《条例(草案)》起草工作有条不紊、顺利推进。

三)开展走访调研。2016年10月,市民政局会同市人大内司委赴合肥、苏州调研;2017年3月,市民政局主要领导带队赴青岛、杭州调研,学习借鉴外地居家养老服务和立法工作先进经验。同时,2017年2月至3月,市民政局会同市人大内司委、市法制办赴镇海区、鄞州区、慈溪市、象山县等区县(市),深入走访社区(村)居家养老服务机构,听取立法的意见和建议。
   
(四)起草草案去年12月底,在前期调研和参考外省市条例的基础上,形成《条例(草案)》第1稿;今年1月中旬,修改形成《条例(草案)》第2稿;1月底,根据市外调研、相关部门协商等意见进行修改,形成《条例(草案)》第3稿(征求意见稿);4月初,在梳理、吸纳征求意见的基础上进行修改完善,形成《条例(草案)》第4稿;4月中旬,经起草工作小组会商修改和局领导审议,形成送审稿。

(五)部门协调和征求意见。通过座谈交流、书面函询、上门协商、电话沟通等方式,加强与市级相关部门的沟通联系,尤其是多次上门与市财政局等主要相关部门就《条例(草案)》中的一些重要内容进行协商。同时,《条例(草案)》起草过程中,通过召开座谈会、公文函询、上门走访等方式,向22个市级相关部门,以及10个区县(市)和4个功能区的有关部门进行了征求意见。2月14日,市民政局组织各区县(市)民政和老龄部门召开全市居家养老服务立法工作座谈会,就居家养老服务立法工作当面听取各地意见与建议。目前共征集反馈意见108条,166条次,其中市发改委、市规划局等10个部门共反馈了33条意见。市人大内司委还于3月31日专门组织召开座谈会,就《条例(草案)》起草工作听取市级各有关部门意见。

五、主要内容

《条例(草案)》共三十八条,主要明确了以下几方面内容:

(一)居家养老服务的概念和原则(第一条至第五条)

《条例(草案)》明确了“居家养老服务是指政府、企业事业单位、社会组织、基层群众性自治组织和个人以家庭为基础,以城乡社区为依托,为居住在家里的老年人提供的社会化养老服务”,并界定了居家服务机构、居家养老服务设施等相关概念。草案从四个方面明确了居家养老服务的原则,即“坚持政府主导、保障基本,社区依托、社会参与,市场运作、家庭尽责,自愿选择、就近就便的原则”。

(二)政府提供的基本居家养老服务内容及服务提供方式(第六条至第七条)

《条例(草案)》规定了居家养老服务内容、政府提供的基本居家养老服务内容,明确“市和区县(市)人民政府应当建立和完善城乡居家养老服务网络,整合各类公共服务资源,为居家老年人就近享受养老服务提供便利”,并明确了面向困难和特殊老年群体提供的基本居家养老服务项目,包括“为本市户籍的特困人员、享受最低生活保障及最低生活保障边缘家庭、计划生育家庭特别扶助对象、享受国家定期抚恤补助优抚对象中经评估为重度、中度失能的老年人落实养老服务补贴,重度失能的每人每月提供不少于四十五小时的免费居家养老服务,中度失能的每人每月提供不少于三十小时的免费居家养老服务”“为本市户籍八十周岁以上老年人、计划生育家庭特别扶助对象中七十周岁以上的老年人落实养老服务补贴,每人每月提供不少于六小时的免费居家养老服务”“为本市户籍享受最低生活保障及最低生活保障边缘家庭的老年人购买意外伤害保险,对本市户籍八十周岁以上老年人自愿购买意外伤害保险给予适当经费补贴”“为本市户籍八十周岁以上老年人、患有重度慢性疾病老年人的家庭免费安装应急呼叫设施,提供紧急援助信息服务”等,并明确“政府提供基本居家养老服务采用向社会力量购买、委托等方式实施”。

(三)各级政府、部门和基层自治组织等的职责(第八条至第十二条)

《条例(草案)》明确了市和区县(市)人民政府在居家养老服务中应当履行的职责,明确了民政部门作为行政主管部门的职责,明确了发改、规划、财政、住建、卫生计生、人力社保、公安等相关部门应当按照各自职责做好居家养老服务有关工作,并明确了镇乡(街道)、社区居委会(村民委员会)在居家养老服务中的职责。

(四)家庭养老职责及支持(第十三条、第二十条)

《条例(草案)》规定“老年人的子女及其他依法负有赡养、扶养义务的人,应当履行对老年人经济供养、生活照料、健康护理和精神慰藉等义务,照顾老年人的特殊需要”。“居家老年人需要社会提供有偿服务的,由接受服务的老年人或者其赡养人、扶养人承担相应的费用。”《条例(草案)》还设置了支持家庭养老的条款,明确“市和区县(市)人民政府应当建立健全家庭养老支持政策,为老年人随配偶或赡养人迁徙提供条件,倡导家庭成员与老年人共同生活或者就近居住”“民政部门应当通过组织开展免费培训等形式,向照料老年人的家庭成员普及照料失能、失智等老年人的护理知识和技能”“鼓励党政机关、企业事业单位、社会组织等探索实施员工带薪陪护,支持赡养人、扶养人在老年人术后康复、临终关怀等特殊时期照顾老年人。”

(五)居家养老服务设施配建标准(第十四条至第十七条)

《条例(草案)》规定“政府应当分级规划居家养老服务设施,根据设施层级、功能及服务区域老年人口数量、分布等情况,统筹配置居家养老服务用房”,并对区域性居家养老服务中心、城镇居家养老服务站、农村居家养老服务站的具体面积、选址要求作了具体规定。同时要求“新建、扩建、改建住宅区,应当符合国家无障碍设施工程建设标准”,政府对失能老年人家庭进行无障碍设施改造进行补贴等。

(六)居家养老服务与医疗卫生相结合(第十八条至第十九条)

《条例(草案)》规定“卫生计生、人力社保等部门应当推进医疗卫生服务进入社区和居民家庭,组织、引导医疗机构、养老机构、社会力量为居家老年人服务”,规定“政府应当逐步建立长期护理保险制度,为长期失能的老年人的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障”完善基本医疗保险对家庭病床的设置政策和支付办法”等

(七)促进社会力量参与(第二十一条至第二十八条)

《条例(草案)》对社会力量参与居家养老服务设置了若干支持条款,规定“市和区县(市)人民政府应当通过用地用房保障、财政补贴、股权投资、购买服务等方式,鼓励社会力量开展居家养老服务,全面放开养老服务市场”,明确“鼓励社会力量投资建设居家养老服务设施,鼓励以委托、承包、租赁等方式运营居家养老服务设施,鼓励跨区域引进专业服务团队或服务品牌”“鼓励、支持社会力量运用互联网、物联网、云计算、大数据等智能化技术手段,组建养老服务专业团队,研发居家养老服务产品,为居家老年人提供便利快捷、精准专业的养老服务”,并明确鼓励养老机构提供居家养老服务,支持开办小微型养老机构,对居家养老服务机构享受税费优惠、人才队伍建设,以及依法办理登记等作出了规定。

(八)居家养老服务监督管理(第二十九条至第三十条)

《条例(草案)》对居家养老服务机构的服务行为作出了规定,明确“居家养老服务机构应当制定文明服务规范,公开服务项目、服务内容以及收费标准等,接受社会公众的监督”;“居家养老服务机构应当与接受服务的老年人或者其赡养人、扶养人签订服务协议”;“居家养老服务机构及其从业人员应当维护老年人尊严,不得侵害老年人的合法权益”等。《条例(草案)》对质监、民政等部门在制定和完善行业标准规范、建立健全行业评估管理制度等作出了规定。

(九)相关罚则(第三十一条至第三十五条)

《条例(草案)》设置了若干罚则,对“赡养人、扶养人不履行对老年人赡养、扶养义务”、“未经批准擅自拆除或者改变居家养老服务用房和设施用途”、“居家养老服务机构及其从业人员侵害老年人合法权益、造成居家老年人人身伤害或者财产损失”、“市和区县(市)人民政府,镇乡人民政府、街道办事处,民政部门和其他有关部门及其工作人员在居家养老服务活动中不履行、不当履行或者违法履行职责”等违法行为及其处罚作出了规定。

(十)解释条款(第三十七条)

《条例(草案)》对“特困人员”、“最低生活保障边缘家庭”两个名词作出了解释。

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