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关于《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案送审稿)》公开征求意见的公告
发布日期:2018-12-10 | 点击数:
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为了进一步落实生产经营单位安全生产主体责任,防范生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进地方经济社会持续健康发展,市安监局组织起草了《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案送审稿)》,并于近期上报市政府。为广泛听取社会各界意见和建议,提高立法质量,现向社会公开征求意见,广大市民、社会各界人士如对该修订草案送审稿有修改意见或建议,可于2019年1月9日前通过以下方式提出意见:

一、登陆宁波政府法制信息网(网址:http://www.nbfz.gov.cn/),通过网站首页中部的《宁波地方立法草案意见征集系统》,对草案送审稿提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至宁波市法制办立法二处(邮政编码:315000,地址:宁波市宁穿路2001号)。

 

宁波市人民政府法制办公室

2018年12月10日

 

附件1

 

宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定

(草案送审稿)

第一章 总则

第一条 【目的依据】为了进一步落实生产经营单位安全生产主体责任,防范生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进地方经济社会持续健康发展,根据《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等法律法规规定,结合本市实际,制定本规定。

第二条 【适用范围】本市行政区域内的生产经营单位履行安全生产主体责任,适用本规定。

法律、法规、规章另有规定的,依照其规定。

第三条 【主体责任定义和内容】生产经营单位安全生产主体责任,是指生产经营单位依照法律、法规、规章规定和强制性标准要求,应当履行的安全生产法定职责。

生产经营单位是安全生产的责任主体,对本单位的安全生产工作全面负责,应当依法建立安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员,建立健全安全生产责任体系,完善安全生产管理规章制度和操作规程,保障安全生产投入,开展安全生产教育和培训,实施安全风险分级管控与事故隐患排查治理,完善设备设施与作业安全管理,履行应急救援和事故报告义务等。

第四条 【政府、部门监管责任】市、区县(市)人民政府应当加强对安全生产工作的领导,负有安全生产监督管理职责的部门对各自职责范围内有关行业、领域生产经营单位履行安全生产主体责任情况进行监督管理。

第五条 【安全生产诚信建设】生产经营单位应当诚实守信、合法经营,着力构建自我约束、持续改进的内生机制。

生产经营单位履行安全生产主体责任的情况作为衡量其安全生产信用状况的重要依据,安全生产信用状况作为单位信誉评级、荣誉推荐评定等的重要依据,与单位项目投标、项目核准、用地审批、融资利率、参保费率、财政奖补等挂钩。

第六条 【安全生产标准化建设】生产经营单位应当推进安全生产标准化建设,实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境的标准化,建立持续改进的工作机制,确保标准化体系有效运行。

第二章 安全生产责任体系

第七条 【全员安全生产责任制】生产经营单位应当建立健全本单位全员安全生产责任制度,明确从主要负责人、分管负责人、部门负责人、车间负责人、班组长到所有从业人员(含劳务派遣人员、实习学生等)的安全生产责任、责任范围、考核标准和奖惩制度,实现生产经营全过程安全生产责任追溯。

第八条 【安全生产管理制度】生产经营单位应当建立健全下列安全生产管理制度:

(一)安全生产会议制度;

(二)安全生产资金投入保障制度;

(三)安全生产教育和培训制度;

(四)安全生产风险分级管控制度;

(五)生产安全事故隐患排查治理制度;

(六)重大危险源管控制度;

(七)危险作业管理制度;

(八)劳动防护用品采购、配备和使用管理制度;

(九)安全设备设施管理制度;

(十)特种作业人员管理制度;

(十一)生产安全事故应急救援、报告和调查处理制度;

(十二)其他保障安全生产的制度。

危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输等单位还应当依照有关法律、法规的规定,建立健全其它相关安全生产管理制度。

第九条 【岗位安全操作规程】生产经营单位应当结合工艺、技术、设备特点和原辅料的危险性等情况,依据标准规范、技术要求,制定各岗位安全操作规程。岗位安全操作规程应当包括以下基本内容:

(一)岗位主要危险有害因素及其风险;

(二)作业过程需穿戴的劳动防护用品;

(三)作业前、作业中和作业后的安全操作要求和禁止事项;

(四)作业现场的应急要求和注意事项等。

生产经营单位应当督促教育从业人员严格遵守岗位安全操作规程。

第十条 【单位负责人责任】生产经营单位主要负责人是本单位安全生产第一责任人,对本单位安全生产工作负总责,具体履行下列安全生产管理职责:

(一)建立健全并督促落实本单位安全生产责任制;

(二)组织制定并督促落实本单位安全生产规章制度和操作规程;

(三)保证本单位安全生产投入的有效实施;

(四)依法设立安全生产管理机构,配备安全生产管理人员;

(五)组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划;

(六)督促本单位的安全生产工作,每半年至少组织一次本单位安全生产全面检查,及时消除生产安全事故隐患;

(七)保障新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用;

(八)组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案,每年至少组织或者参与一次事故应急救援演练;

(九)及时、如实、规范报告生产安全事故,组织事故救援,协助开展事故调查处理;

(十)每年向职工大会、职工代表大会、股东会或者股东大会报告本单位安全生产情况,接受工会、从业人员、股东对安全生产工作的监督;

(十一)法律、法规、规章规定的其他安全生产管理职责。

生产经营单位分管安全生产工作的负责人协助主要负责人履行安全生产管理职责,主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权,其他负责人对各自分管业务范围内的安全生产工作负直接领导责任。

第十一条 【安全生产机构配备、人员设置】生产经营单位应当依照法律、法规规定设置安全生产管理机构或者配备专(兼)职安全生产管理人员。

生产经营单位可以向安全生产技术管理服务机构聘请专业技术人员作为本单位兼职安全生产管理人员,并通过书面协议明确具体工作职责,保证安全生产的责任仍由本单位负责。

第十二条 【城市商业综合体、商场、超市、市场安全生产要求】城市商业综合体、商场、超市、市场的管理服务单位应当按照下列规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员:

(一)所管理服务区域各单位从业人员总数不足一百人的,配备专职或者兼职安全生产管理人员;

(二)所管理服务区域各单位从业人员总数一百人以上不足三百人的,配备专职安全生产管理人员;

(三)所管理服务区域各单位从业人员总数三百人以上的,设置安全生产管理机构,并配备两名以上专职安全生产管理人员。

城市商业综合体、商场、超市、市场的管理服务单位,应当对其管理服务区域各生产经营单位的安全生产工作统一协调管理。

第十三条 【安全生产机构配备、人员职责】生产经营单位安全生产管理机构和专(兼)职安全生产管理人员对本单位安全生产具体履行下列职责:

(一)组织或者参与本单位安全生产责任制的考核,提出考核奖惩意见和健全完善安全生产责任制的建议;

(二)组织或者参与拟定本单位安全生产管理制度、操作规程和生产安全事故应急预案;

(三)组织或者参与本单位安全生产教育和培训,如实记录安全生产教育和培训情况,检查督促特种作业人员持证上岗;

(四)监督本单位安全生产资金使用,监督或者落实劳动防护用品的采购、发放、使用和管理;

(五)组织开展本单位安全生产风险辨识、评估、分级管控工作,督促或者参与本单位生产设备的安全性能检测,督促落实风险管控措施和危险作业、可燃爆作业场所、重大危险源的安全管理措施;

(六)检查本单位的安全生产状况,及时排查生产安全事故隐患,提出改进安全生产管理的建议,督促落实安全生产整改措施;

(七)指导本单位与承包、承租、协作等单位签订安全生产管理协议,监督审核承包、承租、协作等单位安全生产资质、条件,督促其履行安全生产职责;

(八)制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为;

(九)组织或者参与应急救援演练;

(十)对本单位的生产安全事故进行统计、分析,依法组织或者参与本单位生产安全事故调查处理;

(十一)法律、法规、规章规定的其他安全生产管理职责。

第十四条 【相关方管理】生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议,或者在有关合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位应当对承包单位、承租单位的安全生产工作实施统一协调、管理,定期进行安全检查,发现安全问题的,应当及时督促整改或者协调解决。

 安全生产管理协议一般包括以下内容:

(一)双方安全生产职责、各自管理的区域范围;

(二)涉及交叉作业的场所、设备设施、人员安全生产管理;

(四)在安全生产方面各自的权利和义务;

(五)安全生产事故应急救援;

(六)生产安全事故报告、配合调查处理的事项;

(七)其他应当约定的内容。

第十五条 【危化单位领导干部现场带班】危险化学品生产单位和使用危险化学品从事化工生产并且使用量达到规定数量的单位,应当在重大节日、重要活动、恶劣天气、停车检维修、开停车等特殊时段,安排中层以上领导干部现场带班,并明确带班工作职责。带班领导应当坚守工作岗位,加强对重点区域、设备、岗位的巡查督促,如实记录带班工作情况,及时报告和组织处理异常情况和突发事件。

第十六条 【建设单位安全主体责任】建设单位应当对建设工程安全生产负管理责任,履行协调和监督职责。

建设单位应当与勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位签订专门的安全生产管理协议,或者在相关合同中明确各自的安全生产管理职责。

建设单位应当督促、协调建设工程各方主体落实安全生产责任,督促有关单位开展安全生产风险管控和事故隐患排查治理。

第十七条 【道路运输单位安全生产管理责任】客运车辆、危险品运输车辆禁止挂靠经营。

道路运输单位应当规范承包经营行为,全面履行对承包经营车辆的安全生产管理责任。

第十八条 【影视拍摄安全责任】影视摄影棚的业主或者管理单位,应当与影视拍摄承租单位签订专门的安全生产管理协议,对承租单位的安全生产工作统一协调、管理,定期进行安全检查,发现安全问题的,应当及时督促整改。

影视拍摄单位在影视拍摄期间应当配备安全生产管理人员,负责现场安全生产管理工作,当进行高处、动火、喷涂、涉及可燃爆粉尘等危险性作业时,应当采取重点管控措施,遵循有关标准要求。

第三章 安全生产投入

第十九条 【安全生产费用】生产经营单位应当按照有关规定提取、使用安全生产费用,将安全生产费用纳入年度生产经营计划和财务预算,建立安全生产费用使用台账,保证具备安全生产条件所需的资金投入。资金投入主要包括:

(一)从业人员安全生产教育和培训的经费;

(二)为从业人员配备劳动防护用品的经费;

(三)安全设备维护、保养、检测的支出;

(四)重大危险源检测、评估、监控的支出;

(五)安全生产风险评估、生产安全事故隐患排查治理技术措施的支出;

(六)配备必要的应急救援器材、设备和物资及其维护、保养的支出;

(七)法律、法规规定的其他资金投入。

第二十条 【先进技术应用】鼓励生产经营单位开展技术革新,积极应用新技术、新工艺、新装备和新材料,提升安全生产水平。

城市交通、供水、排水防涝、供热、供气和污水、污泥、垃圾处理等基础设施运营单位,应当采取相应的安全防范措施,积极应用先进的安全技术和产品,加强基础设施的检测维护和监测监控。

第二十一条 【安全生产责任保险】矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域生产经营单位,应当按照有关规定投保安全生产责任保险。

鼓励使用或者容易产生可燃爆的粉尘、气体、液体等爆炸性危险物质的,涉氨制冷的,或者船舶修造及拆解、有限空间作业和喷涂等具有较高生产安全风险的行业领域生产经营单位投保安全生产责任保险。

安全生产责任保险承保单位应当对投保单位提供生产安全事故预防服务,并将投保单位安全生产状况与保险费率相挂钩。

第二十二条 【安全生产社会化服务】鼓励生产经营单位购买运用第三方安全生产技术管理咨询服务,提升安全生产管理水平。

安全生产技术管理咨询服务机构,应当遵守执业准则,恪守职业道德,依法依规开展安全生产技术管理咨询服务活动,客观、真实地反映服务项目的安全事项。

第四章 安全生产教育和培训

第二十三条 【全员安全生产教育培训】生产经营单位对全体员工每年至少组织一次安全生产教育培训,通过“订单式”等方式提高培训效果。生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员、新上岗的从业人员、高危行业其他从业人员按照有关规定参加安全生产教育培训;一般工业企业其他从业人员每年再培训时间不少于八学时,一般包括下列内容:

(一)安全生产政策法规标准;

(二)安全生产规章制度和操作规程;

(三)劳动防护用品的佩戴和使用;

(四)现场应急处置知识和技能;

(五)有关事故案例;

(六)其他相关内容。

第二十四条 【农村沼气工程、污水池要求】农村沼气工程、污水池维修、清洗、回填,应当在专业人员的指导下,或者由经过专业培训的人员具体实施。

第二十五条 【安全文化建设】鼓励生产经营单位开展安全文化建设,确立本单位的安全生产理念、目标和安全生产行为准则、规范,营造安全生产氛围,提高全员的安全生产意识、技能。

第五章 安全生产风险管控

第二十六条 【安全风险辨识评估管控与隐患排查治理】重点单位应当定期开展安全风险辨识和评估,制定相应管控方案,对安全风险进行有效管控;法规标准、组织机构、作业条件、工艺流程、设备设施等发生重大变更时,应当组织开展专项风险辨识评估。重大安全风险应当报告单位所在地负有安全生产监督管理职责的部门。重点单位范围及工作要求由市政府或相关行业部门具体规定。

生产经营单位应当建立健全隐患排查治理工作机制,按照有关规定开展隐患排查治理。

第二十七条 【安全设备设施】生产经营单位应当确保生产经营设施、设备及相关安全设备符合以下要求:

(一)电气设备、线路安装符合国家标准或者行业标准的规定,严禁私搭乱接、超负荷运行;

(二)有爆炸危险的工作场所使用防爆型电气设备;

(三)根据作业风险,安装、配备必要的安全设备,并定期检查维护,保证完好;严禁擅自停用、拆除安全防护装置。

(四)不得使用国家、本省明令淘汰或者禁止使用的工艺、设备。

(五)法律、法规或者国家标准、行业标准规定的其他要求。

第二十八条 【危险作业】生产经营单位进行设备大修、建筑物或构筑物拆除、油罐清洗、或者爆破、吊装、动火、有限空间作业、高处作业和国家规定的其他危险作业,以及临近高压输电线路、输油(气)管线作业,应当安排专门人员进行现场安全管理,并落实《浙江省安全生产条例》第十八条规定的安全措施。使用挥发性有机溶剂进行清洗作业时,应当加强燃爆风险防控。

第二十九条 【安全警示标志】生产经营单位应当在易燃、易爆、强腐蚀、有毒、粉尘、高温以及可能发生坠落、碰撞、触电等危险因素的工作场所和设施、设备的明显位置,设置符合国家标准的安全警示标志。安全警示标志应当明显、易懂、正确、完好。

第三十条 【危险化学品使用管理要求】使用危险化学品从事金属表面处理、电镀、喷涂、印染等作业的生产经营单位,应当加强危险化学品储存、使用、废弃处置等环节的安全管理,严格有限空间作业风险管控,每三年委托具备相应资质的机构对本单位危险化学品储存、使用场所(设施)的安全生产条件进行一次安全评价,并对存在问题进行及时整改。

第三十一条 【危险化学品“禁限控”目录管理】危险化学品等生产经营单位开展生产经营活动,应当遵守相关禁止、限制、控制目录要求。

宁波市危险化学品等禁止、限制、控制目录,具体由市安全生产监督管理部门会同相关部门制定并公布。

第三十二条 【餐饮场所用气安全要求】使用燃气的餐饮场所应当定期清洗排油烟罩和烟道,营业结束、人员离场前至少进行一次燃气设施安全检查,关闭气源总阀门。

第三十三条 【漂流项目安全要求】漂流项目经营单位应当具备有关法律、法规、规章和相关标准规范规定的安全生产条件。

漂流水域内不得存在监视盲区,深水区、危险区应当至少设置一名安全员。对容易发生危险的水域部位,应当设置明显的提醒游客注意的警示标志。游客开展漂流活动前,漂流项目经营单位应当要求并确认游客穿戴相应的安全防护用品。

当出现暴雨、雷电、大风等恶劣天气,能见度不良,超过禁漂水位线及其他风险隐患无法保证漂流安全时,漂流项目经营单位应当立即停止漂流活动。

第三十四条 【小型游乐设施安全要求】小型游乐设施的设置、安装、验收和使用管理应当符合有关法律、法规、规章和技术标准的安全要求。

小型游乐设施的经营单位对各种游乐设施应当在每天运行前进行必要的检查,经检查并试运行无问题后方能正式运营;每半年至少进行一次全面的检查、维护。

小型游乐设施的经营单位在小型游乐设施的场地上应当配备必要的安全管理人员。安全管理人员应当经过安全培训,掌握现场安全管理、紧急事故处理和救援的知识以及实际操作方法。

小型游乐设施应当在醒目位置设置安全须知,至少包括适用年龄范围、是否在成人监护下使用、紧急联系人和联系电话等事项。

第三十五条 【简易升降机安全要求】生产经营单位使用的简易升降机(含额定载重量小于五百公斤的简易升降机)应当符合国家标准规定的安全条件。安装在固定井道内的液压升降平台应当符合简易升降机的标准要求。

第三十六条 【老年人、未成年人、残疾人安全保护】服务对象涉及老年人、未成年人、残疾人的,生产经营单位应当采取相应的安全保护措施。

第六章 应急救援和事故报告

第三十七条 【应急预案】生产经营单位应当根据本单位实际,制定和落实生产安全事故综合应急预案、专项应急预案或者现场处置方案、应急处置卡,并定期开展生产安全事故应急救援演练和人员避险自救培训,提升现场应急处置能力。

生产经营单位事故风险可能影响周边其他单位的,生产安全事故应急预案应当包括与周边单位的应急联动等内容。

第三十八条 【事故报告】生产经营单位发生生产安全事故后,事故现场有关人员应当立即向本单位主要负责人报告;单位主要负责人接到报告后,应当按照规定报告负有安全生产监督管理职责的部门。

情况紧急时,事故现场有关人员应当立即向公安机关报警,联系医疗机构进行救治,并可以直接向事故发生地负有安全生产监督管理职责的部门报告。

事故可能对周边单位和人员造成损害的,事故发生单位应当立即通知相关单位,及时疏散。

第三十九条 【应急响应】生产经营单位发生生产安全事故后,应当立即启动应急预案,组织抢救,防止事故扩大,减少人员伤亡和财产损失。对事故受伤人员,生产经营单位应当及时送至医疗机构救治,并先行垫付医疗费用。

生产经营单位发生生产安全事故后,应当积极配合政府部门事故调查处理工作,及时全面落实事故调查报告提出的整改措施。

第四十条 【单位消防队伍建设】生产经营单位应当依法依规建立专职或者志愿消防队,定期组织训练,完善装备物资保障,建立联动机制,提高初起火灾扑救能力。

消防安全重点单位应当按照有关规定建立微型消防站,提高自防自救能力。

第七章 法律责任

第四十一条 【转致条款】违反本规章规定的行为,相关法律、法规、规章已有法律责任规定的,由相关部门依法实施处罚。

第四十二条 【处罚主体】本规章规定的行政处罚,由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。

第四十三条 【法律责任一】生产经营单位有下列情形之一的,责令限期改正,可以处一万元以下罚款;逾期未改正的,处一万元以上三万元以下罚款,对其主要负责人处二千元以上五千元以下的罚款:

(一)未按照本规定第八条规定建立有关安全生产管理制度的;

(二)未按照本规定第十五条要求落实领导干部现场带班制度的;

(三)未按照本规定第十六条要求履行建设工程安全生产协调和监督职责的;

(四)未按照本规定第十九条要求将安全生产费用纳入年度生产经营计划和财务预算,建立安全生产费用使用台账的;

(五)一般工业企业未按照本规定第二十三条要求对其他从业人员进行安全生产教育培训的。

第四十四条 【法律责任二】生产经营单位有下列情形之一的,责令限期改正,可以处三万元以下罚款;逾期未改正的,处三万元以上五万元以下罚款,对其主要负责人处三千元以上五千元以下的罚款:

(一)未按照本规定第十二条第一款要求设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的;

(二)未按照本规定第十七条第一款要求挂靠经营客运车辆、危险品运输车辆的;

(三)未按照本规定第二十一条第一款要求投保安全生产责任保险的;

(四)未按照本规定第三十三条第二、三款要求落实漂流项目安全要求的;

(五)未按照本规定第三十五条要求落实简易升降机安全要求的;

(六)未按照本规定第四十条第二款要求建立微型消防站的。

第四十五条 【法律责任三】安全生产技术管理咨询机构未按照本规定第十二条第二款要求开展服务,出具虚假报告或者报告中存在重大错漏的,责令限期改正,可以处一万元以下罚款;逾期未改正的,处一万元以上三万元以下罚款。

第四十六条 【法律责任四】生产经营单位未按照本规定第十七条要求开展安全评价的,除涉及剧毒危险化学品、危险化学品储存量超过重大危险源临界值(或者有关部门规定的临界量)以外的,责令限期改正,可以处三万元以下罚款;逾期未改正的,处三万元以上五万元以下罚款。

第八章 附则

第四十七条 【名词解释】本规定中下列用语的含义:

(一)生产经营单位主要负责人,是指对本单位生产经营负有最高决策权的人员;

(二)城市商业综合体,是指集购物、住宿、展览、餐饮、文娱等两种或两种以上功能于一体的综合体;

(三)工业企业是指从事产品加工制造的企业;

(四)小型游乐设施,是指在公共场所使用,承载儿童游乐的设施,且该设施不属于法定的大型游乐设施。

第四十八条 【实施日期】本规定自2019年  月  日起施行。

 

 

附件2

《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案送审稿)》起草说明

一、制定《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定(草案送审稿)》的必要性

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事,是经济社会协调健康发展的标志,是党和政府对人民利益高度负责的要求。生产经营单位是安全生产的责任主体,落实主体责任是推进安全发展、防范生产安全事故发生的基础与前提,也是当前安全生产工作的突出短板之一。制定《宁波市生产经营单位安全生产主体责任规定》(以下简称《规定》),有利于进一步明晰企业安全生产法律责任,消除或减少地方安全生产管理存在的盲区,为提高安全生产法治化水平,推进我市经济社会高质量发展提供更为坚实的法治保障。

(一)制定《规定》是贯彻落实党和国家安全生产方针政策的需要。十八大以来,习近平总书记、党中央国务院高度重视安全生产工作。2013年11月习近平总书记强调指出,“所有企业都必须认真履行安全生产主体责任,做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位,确保安全生产”;2016年12月《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》(中发〔2016〕32号,以下简称《中央意见》)明确要求,“设区的市根据立法法的立法精神,加强安全生产地方性法规建设,解决区域性安全生产突出问题”。

(二)制定《规定》是细化主体责任、解决地方安全生产突出问题的需要。《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》等上位法对生产经营单位安全生产主体责任作出了全方位的规定,但是有的比较原则,操作性不强,随着我市经济社会快速发展,新经济、新产业、新业态不断涌现,特别是水上漂流旅游、影视拍摄、商业综合体、小型游乐设施、中介咨询服务等领域安全生产主体责任法律规定存在一些盲区,亟需补充、细化和完善。

(三)制定《规定》是汲取教训防范事故重复发生的需要。近年来,我市及外地在餐饮燃气使用、一般工业企业危化品使用、旅游场所未成年人保护、水上漂流、农村沼气池、土制升降机等方面发生了一系列生产安全事故,教训十分深刻,通过地方立法,有利于更好地汲取事故教训,明确相关规定,防范事故重复发生。

(四)制定《规定》是固化安全生产改革经验的需要。近年来,我市深化安全生产领域改革创新,相继在安全风险管控、安全标准化、社会化服务、安全生产责任保险以及危化品安全、建设安全、交通安全、旅游安全和消防等工作领域进行了一系列改革探索,先后制定出台了《关于强化落实企业安全生产主体责任的通知》《宁波市安全生产风险管控暂行办法》《关于进一步加强和规范漂流项目安全生产管理工作的意见》《关于进一步落实房屋建筑工程建设单位安全生产管理责任的通知》《宁波市消防安全责任制实施办法》等一系列行之有效的政策措施,积累了较丰富的实践经验,制定《规定》,有利于将经验做法提炼上升为法律制度,形成长效机制。 

二、《规定》起草的基本过程

2017年,《规定》列入市政府规章立法调研项目,2018年列入市政府规章立法制定项目。2018年2月,市安监局牵头成立了《规定》立法草案起草小组,并成立了工作专班。根据《意见》精神、地方立法权限和宁波实际,《规定》起草在坚持依法立法的前提下,在立法目标和定位方面,突出明确和细化生产经营单位主体责任这一重点,着力落实党中央国务院安全生产工作的新要求,着力解决地方安全生产面临的突出问题,着力固化地方安全生产改革创新的成功经验;在立法规范性和立法质量方面,认真遵循立法原则和相关技术规范,着力体现精细、精确、精准、精炼的立法要求,着力提高地方立法的规范性、针对性、可行性和有效性。

起草组开展了深入的立法调研。一是收集立法政策规范、安全生产政策法规、我市有关安全生产政策文件、国内相关立法文本等资料,实地学习调研外地相关立法经验;二是向30多个重点市级部门和各区县(市)安委办发放征求意见函,赴10多个重点市级部门、6个区县(市)及部分工矿商贸企业进行面谈调研,着重了解我市安全生产领域特别是新经济、新产业、新业态遇到的突出问题、主要矛盾和创新经验。

今年8月初,起草组形成了《规定》(征求意见稿),通过门户网站、书面征集、集中座谈等多种形式征求政府部门、企业、中介机构意见,在此基础上反复修改《规定》文稿;10月19日起草组召开专家论证会,听取应急管理部政策法规司邬燕云副司长等领导和专家意见,作了修改;10月31日、11月23日向市领导作了专题汇报,起草组再次作了修改完善,经局党组会议研究通过,形成了目前的草案送审稿。

三、立法的主要依据及参考资料

一是现行安全生产领域相关法律法规。《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国消防法》《危险化学品安全管理条例》《浙江省安全生产条例》《浙江省消防条例》和《生产经营单位安全培训规定》《公路水运工程安全生产监督管理办法》《道路旅客运输及客运站管理规定》《旅游安全管理办法》等法律法规规章。

二是党中央、国务院关于安全生产领域相关政策文件。《中央意见》《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发〔2010〕23号)、《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》(国发〔2012〕30号)、《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于推进城市安全发展的意见>的通知》(中办发〔2018〕1号)、《国务院办公厅关于印发<消防安全责任制实施办法>的通知》(国办发〔2017〕87号)、《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》(安委办〔2017〕29号)等。

三是外地相关规章及地方安全生产领域相关政策文件等。《中华人民共和国安全生产法实施条例》(草案征求意见稿)》《上海市危险化学品安全管理办法》《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深入推进安全生产领域改革发展的实施意见》(浙委发〔2017〕35号)、《中共宁波市委宁波市人民政府关于深入推进安全生产领域改革发展的实施意见》(甬党发〔2018〕1号)、《宁波市人民政府办公厅关于强化落实安全生产主体责任的通知》(甬政办发〔2017〕37号)、《宁波市安全生产风险管控暂行办法》(甬政办发〔2017〕147号)等政策文件。

四、公开征求意见及部门意见协调情况

经多轮反复征求意见,共征得意见建议166条,意见建议主要集中于:一是建议基于“生产经营单位安全生产主体责任”这一立法定位,将政府行为、个人行为等有关内容删除,如“安全生产标准化建设”与“安全生产诚信建设”的政府优惠政策和奖补条件、“从业人员权力”等内容;二是建议将道德层面而非法制层面的有关内容删除,如“国有企业安全生产要求”等;三是将上级尚无明确要求或相关要求的文件有效性较低、目前难以操作落地的有关内容删除,如“首席安全官”、“超大城市商业综合体内餐饮场所用气安全要求”、“漂流接驳摆渡车如通过公共交通道路使用具有营运资质的客运车辆”等内容;四是建议增加“主体责任的范围”“全员安全生产教育和培训”“从事喷涂、印染等作业生产经营单位的危险化学品使用管理要求”“餐饮场所醇基燃料使用管理要求”“法律责任”等内容;五是建议修正部分内容,如安全风险辨识评估管控仅要求重点单位按规定开展等;六是建议分章节,增加立法的可读性等。项目组经认真分析讨论,采纳了各方面意见建议111条。综合考虑立法原则、现实需要和立法可行性,未采纳意见建议55条,主要有:一是对餐饮场所使用醇基燃料的增加使用管理要求,因情况比较复杂,无相关政策依据,立法条件不成熟;二是增加许可、备案类要求,违背立法规范,如增加“三场所”强制开展责任保险、强制开展安全生产标准化创建等;三是增加对海上自驾、未通航水域交通安全等的要求,因水上交通有专业法律法规规定,比较明确;四是删除简易升降机、城市基础设施运营单位安全要求、建筑施工企业安责险等条款,因简易升降机事故多发,亟需汲取教训进一步规范,中央相关政策对城市基础设施运营单位安全、建筑施工投保安责险均有要求,未予采纳。

五、《规定》的主要内容

《规定》共八章48条,包括总则(1-6条)、安全生产责任体系(7-18条)、安全生产投入(19-22条)、安全生产教育和培训(23-25条)、安全生产风险管控(26-36条)、应急救援和事故报告(37-40条)、法律责任(41-46条)和附则(47-48条),按照“安全责任到位、安全投入到位、教育培训到位、基础管理到位、应急救援到位”的要求全面梳理、补充完善企业安全生产主体责任的主要内容和法律责任。主要包括:

(一)关于生产经营单位安全生产主体责任的定义和内容。《规定》明确生产经营单位安全生产主体责任为“依照法律、法规、规章规定和强制性标准要求,应当履行的安全生产法定职责”并列举其8方面主要内容。

(二)关于安全生产责任体系。在《中华人民共和国安全生产法》《浙江省安全生产条例》基础上,《规定》细化了安全生产规章制度、安全岗位操作规程的具体要求,补充完善了生产经营单位主要负责人职责、安全生产管理机构和管理人员职责,细化了危险作业、承包承租方管理要求,并结合我市实际,明确了城市商业综合体等商市场安全生产管理机构、人员的配置和服务区域安全生产统一管理要求,明确危化企业领导干部现场带班要求,强调了建设单位、道路运输单位相关安全管理责任,对影视拍摄行业提出了管理责任落实和危险作业管控的安全责任要求。《规定》在附则中对生产经营单位主要负责人明确为对本单位生产经营负全面责任、有生产经营最高决策权的人员。

(三)关于安全生产投入。针对安全生产费用缺乏具体操作规定、难以监督检查的现实问题,《规定》细化了生产经营单位安全投入要求;《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于推进城市安全发展的意见>的通知》,《规定》提出城市交通、供水等基础设施运营单位应用先进安全技术产品加强检测维护和监测监控的要求;根据《中央意见》精神,《规定》对生产经营单位投保安全生产责任保险提出了明确规定,对安全生产社会化服务作了细化要求。

(四)关于安全生产教育培训。《规定》补充完善了全员安全生产教育培训要求;针对农村沼气池存在的安全风险和无相关上位法规定的实际,总结我市农业部门近年安全管理经验,对农村沼气池、污水池作业提出专业化要求;《规定》鼓励生产经营单位开展安全文化建设。

(五)关于安全生产风险管控。为巩固我市在双重机制建设方面积累的相关改革创新成果,《规定》细化明确生产经营单位开展安全风险辨识评估管控和隐患排查治理工作要求,细化了安全设备设施管理、危险作业、安全警示标志要求,并结合我市实际,汲取事故教训、固化工作经验,对危险化学品使用管理、危险化学品“禁限控”目录管理、餐饮场所用气安全、漂流项目安全以及小型游乐设施、简易升降机、特殊人群安全等提出了针对性要求。

(六)关于应急救援和事故报告。《规定》细化完善了生产经营单位应急预案制定、落实,要求事故风险可能影响周边其他单位的生产经营单位应将与周边单位的应急联动等内容写入生产安全事故应急预案;细化了事故发生后的报告、应急响应要求;固化我市工作经验,对生产经营单位消防队伍建设提出了明确要求。

(七)关于法律责任。明确法律责任有助于形成管理闭环,提高立法执行的刚性。依据有关立法技术规范,结合我市实际,《规定》对违反正文规定的部分违法行为明确了相应的处罚要求,并参照《中华人民共和国安全生产法》,对违法的生产经营单位和有关责任人员实行“双罚制”。

一是对于建立安全生产管理制度、危化单位领导干部现场带班、建设单位履行工程协调和监督职责、安全生产费用纳入年度生产经营计划和财务预算并建立使用台账、非高危行业其他从业人员安全生产教育培训等方面的违法行为,明确责令限期改正,可以处一万元以下罚款;逾期未改正的处一万元以上三万元以下罚款,对其主要负责人处二千元以上五千元以下罚款。

二是对于城市商业综合体等设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员、客运和危险品运输车辆挂靠经营、高危行业领域生产经营单位投保安全生产责任保险、漂流项目安全要求、简易升降机安全使用要求、消防安全重点单位微型消防站建设等方面的违法行为,明确责令限期改正,可以处三万元以下罚款;逾期未改正的处三万元以上五万元以下罚款,对其主要负责人处三千元以上五千元以下的罚款。

三是对安全生产技术管理咨询机构未按照规定要求开展服务,出具虚假报告或者报告中存在重大错漏的,责令限期改正,可以处一万元以下罚款;逾期未改正的,处一万元以上三万元以下罚款。

四是对使用危险化学品从事金属表面处理、电镀、喷涂、印染等作业的生产经营单位(所储存危险化学品不含剧毒化学品、储存量未达到重大危险源临界值或有关部门规定的临界量)未定期开展安全评价的违法行为,责令限期改正,可以处三万元以下罚款;逾期未改正的,处三万元以上五万元以下罚款。

 
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